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Bundesrat © Patrick Jayne gemäß cc-by-sa

Die von Müntefering und Stoiber geleitete Föderalismuskommission sollte die Gesetzgebungskompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern entflechten, um Deutschland reformfähiger zu machen. In den meisten Punkten konnten sich beide Seiten zwar zumindest auf einen Kompromiss einigen - nur im Bildungsbereich waren die Differenzen letztlich unüberwindbar. Das Ergebnis: nach über einem Jahr scheiterten die Verhandlungen am vergangenen Wochenende.

Dabei hatten beide Seiten noch in den letzten Tagen Optimismus ausgestrahlt - aber vergeblich. Ein hochrangiger Landespolitiker sprach von "einer Katastrophe für die politische Klasse insgesamt" - für einen Bundestagsabgeordneten sei die deutsche Politik "beschädigt". Ein Kommissionsmitglied sah mit dem Scheitern der Gespräche das "Ende der moralischen Berechtigung" der Politik, von den Bürgern die Fähigkeit zu Veränderungen und Reformen zu erwarten. Die Fraktionsvorsitzende der Grünen im Bundestag, Krista Sager, erwartet gar eine "kritische Hinterfragung" der Handlungs- und Reformfähigkeit der deutschen Politik. Gerd Lindberg, geschäftsführendes Präsidiumsmitglied des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, forderte die Parteichefs dazu auf, die verbleibenden Stolpersteine aus dem Weg zu räumen. "Die Politik, die sich in Sonntagsreden ständig zur Reformfähigkeit bekennt, darf die Flinte nicht so schnell ins Korn werfen", sagte Lindberg.

Bundespräsident Horst Köhler zeigte sich enttäuscht vom Scheitern der Verhandlungen. Allerdings äußerte sich das Staatsoberhaupt nicht dazu, ob er sich persönlich für die Rettung der Reform einsetzen wolle. Scharfe Kritik gab es vor allem auch aus der Wirtschaft. "Das ist blamabel für Deutschland und wirft kein gutes Licht auf unsere Reformfähigkeit", kritisierte Michael Rogowski, Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI). Wenn man den Bürgern Reformbereitschaft abverlange, dürften die Politiker die Umgestaltung der politischen Entscheidungsprozesse nicht blockieren. So leisteten "sie der Politikverdrossenheit Vorschub".

Föderalismus-Reform: die Kernpunkte

Bereits im Oktober 2003 hatten der Bundestag und Bundesrat die Föderalismuskommission eingesetzt, um Vorschläge zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung in Deutschland zu erarbeiten. Besonders die Gesetzgebung und die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern sollten vereinfacht werden. Die Kommission setzte sich aus den 16 Ministerpräsidenten der Länder und 16 Mitgliedern des Bundestages zusammen. Den Vorsitz hatten SPD-Chef Müntefering und Bayerns Regierungschef Stoiber inne. Hinzu kamen vier Mitglieder der Bundesregierung und sechs Vertreter der Landtage mit beratender Funktion. Zudem nahmen drei Vertreter der kommunalen Spitzenverbände als Gäste teil. Außerdem standen ihr zwölf Sachverständige zur Seite.

Im November 2004 hatte die Kommission erstmals Eckpunkte zur Modernisierung des Föderalismus in Deutschland vorgelegt, die von den beiden Vorsitzenden als "Sprechpapier" bezeichnet wurden. Hier die Kernpunkte:

• Zustimmungsrechte des Bundesrates: Die Bundesländer sollten für die Umsetzung der Bundesgesetze allein zuständig sein. Würde dies jedoch vom Bund geregelt, können die Länder davon abweichen. Der Bundesrat sollte nur noch zustimmen, wenn Bundesgesetze erhebliche Kosten auslösen. Der Bund sollte jedoch keine Aufgaben mehr an die Kommunen zuweisen können.
• Gesetzgebungskompetenzen: Die Länder wollten bestimmte Politikfelder autonom gestalten können. Dazu gehört auch das öffentliche Dienstrecht für Landesbeamte einschließlich Besoldungs- und Versorgungsrecht. Lediglich die grundlegenden Statusrechte der Beamten blieben beim Bund.
• Bildung und Hochschule: Im Bereich der Bildungspolitik wollten die Bundesländer die volle Kompetenz behalten. Strittig war jedoch, wie die Hochschulzulassung, die Abschlüsse und Qualitätssicherung geregelt werden sollen. Die Länder wollten dies untereinander mit Staatsverträgen regeln - der Bund wollte hingegen eine eigene Gesetzgebungskompetenz. Auch bei der Bildungsplanung wollte der Bund mitreden - lediglich der Hochschulbau würde Ländersache bleiben. Für die Schulen würden die Länder ebenfalls ihre Zuständigkeit behalten. Ebenso strittig war die Frage, ob die berufliche Bildung Bundes- oder Ländersache bleiben soll. Einig waren sich beide Seiten nur dahingehend, dass die Förderung der wissenschaftlichen Forschung eine Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern sein sollte.
• Konkurrierende Gesetzgebung: Hier wollte der Bund die jeweiligen Kompetenzen klar trennen:
  • auf die Länder entfallen unter anderem das Versammlungsrecht, der Strafvollzug, Teile des Gewerberechts wie der Ladenschluss, der Küstenschutz, das Pachtwesen sowie die Zuständigkeit für die Opfer von Gewaltherrschaft;
  • auf den Bund entfallen unter anderem der Bürgerliche Recht, das Strafrecht, das Arbeitsrecht, das Vereinsrecht, das Lebensmittelrecht, das Waffenrecht, die Kernenergie oder die Zulassung von ärztlichen und anderen Heilberufen;
  • in der konkurrierenden Gesetzgebung sollen unter anderem die öffentliche Fürsorge, die Ausbildungsbeihilfen, das Recht auf Enteignung, die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser, der Hochsee- und Küstenschifffahrt sowie der Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen und der Bau von Landstraßen für den Fernverkehr bleiben.
• Die Rahmengesetzgebung sollte abgeschafft werden. Das heißt:
  • die Länder sollten allein für die Landesbeamten, den Hochschulbereich und die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse zuständig sein;
  • in die alleinige Zuständigkeit des Bundes fielen das Melde- und Ausweiswesen, die Raumordnung und der Schutz des deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland;
  • keine Einigung gab es hingegen bei der Zuordnung des Naturschutzes, des Jagdwesens, der Landschaftspflege und dem Wasserhaushalt.
• Der Umweltschutz sollte in zentraler Verantwortung des Bundes stehen, der dazu auch ein Umweltgesetzbuch anstrebt. Damit wären die Länder zwar einverstanden, wollten aber in einzelnen Gebieten mit regionalem Bezug von Bundesgesetzen abweichen können. Dazu zählen die Abfallbeseitigung, die Luftreinhaltung, die Lärmbekämpfung sowie das Wald- und Forstrecht.
• Steuerautonomie: Auf Vorschlag des Bundes sollten die Länder die Zuständigkeit für die Vermögenssteuer, die Erbschafts- und Schenkungssteuer sowie die Lotteriesteuer beibehalten. Wegen der unterschiedlichen Ausgangssituationen sahen die Länder hier jedoch Diskussionsbedarf. Auch die Frage nach der Ertragshoheit und der Verwaltungskompetenz der KFZ-Steuer war strittig.
• Finanzen: Die Mischfinanzierung von Bund und Ländern - etwa im Hochschul-, Städte- und Wohnungsbau - sollte möglichst abgebaut werden. Da allerdings vor allem die ärmeren Bundesländer davon profitierten, sollte der Bund seine Gelder in einen Fonds einzahlen. Daraus sollten dann die finanzschwachen Bundesländer bis 2019 gefördert werden. Die Bundesregierung lehnt dies jedoch ab. Zudem forderten die ostdeutschen Bundesländer, den Solidarpakt II im Grundgesetz zu verankern.
• Berlinklausel: Sie war kein Streitthema mehr. So sollte die Rolle Berlins als Hauptstadt im Grundgesetz festgeschrieben werden. Die Zuwendungen des Bundes dafür sollten Einzelgesetze regeln.
• Innere Sicherheit: Zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus sollte das Bundeskriminalamt (BKA) eine länderübergreifende Ausweitung seiner Ermittlerrolle erhalten. Viele Bundesländer und die Grünen lehnten diese Ausweitung der BKA-Kompetenzen jedoch ab, da die Länder in diesem Bereich allein zuständig sind. Als Ausgleich wollten sie mehr Mitspracherechte beim Katastrophenschutz - eine Einigung zeichnete sich jedoch nicht ab.
• Europa: Die Bundesregierung verlangte eine stärkere Rolle bei der Vertretung deutscher Interessen in Brüssel. Die Länder wollten hingegen nicht auf ihre Zustimmungsrechte in EU-Fragen verzichten. Als Kompromiss war schließlich ein "Frühwarnsystem" für die Länder im Gespräch. Danach sollten sie bereits im Vorfeld ein verbindliches Mitspracherecht bei EU-Entscheidungen haben, da sie die meisten davon auch umsetzen müssen.

Trotz aller internen Unstimmigkeiten gaben sich die beiden Kommissionsvorsitzenden Stoiber und Müntefering im vergangenen Jahr bei ihren Pressekonferenzen ungewohnt staatsmännisch. Von Amtswegen sind die beiden Parteichefs von CSU und SPD natürliche Konkurrenten - scharfzüngig den Gegner attackierend, bissig und bisweilen auch unterhaltsam. Einstimmig beschworen sie allerdings alle Seiten über Parteigrenzen und Bund-Länder-Interessen hinweg Wohl und Nutzen des ganzen Landes zu bedenken. Konsequent vermieden sie jedes kritische Wort übereinander, umschifften sorgfältig alle Dissonanzen und gaben in der Öffentlichkeit ein Bild trauter Einsamkeit. Gegenspieler gab es in dieser Reformdebatte sowieso genug - Bund gegen Länder, arme Länder gegen reiche Länder, Rot-Grün gegen Schwarz-Gelb.

Aller gegenseitiger Schuldzuweisungen zum Trotz haben Stoiber und Müntefering nach dem Scheitern der Gespräche dazu aufgerufen, die Föderalismusreform nicht aufzugeben. "Das war ein erster Versuch, und der Versuch geht weiter", erklärte der SPD-Chef. Auch Bundespräsident Köhler sprach sich für einen erneuten Anlauf noch vor den Bundestagswahlen 2006 aus. Allerdings gibt es quer durch die Parteien unterschiedliche Vorstellungen über einen Neuanlauf zur Reform des Föderalismus. Während einige Länderregierungschefs die Chance für eine Staatsreform auf Jahre hin vertan sehen, zeigten sich andere Ministerpräsidenten dagegen für neue Verhandlungen im kommenden Jahr offen. Der FDP-Fraktionsvorsitzende im Bundestag, Wolfgang Gerhardt, kündigte an, sich noch im Januar die Einsetzung eines Konvents zur Lösung des Reformstreits einzusetzen.

Neuer Anlauf der Großen Koalition

Nach den vorgezogenen Bundestagswahlen und der Bildung der Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD im Herbst 2005 einigten sich die beiden Koalitionspartner jedoch auf eine zügige Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung Deutschlands. Als Grundlage dafür wurde das von der Föderalismuskommission erarbeitete Papier nahezu vollständig übernommen. Mitte 2006 stimmten Bundestag und Bundesrat schließlich der Föderalismusreform zu, die zum 1. September 2006 in Kraft trat. Lediglich die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern sollen erst in einem zweiten Schritt den veränderten Rahmenbedingungen inner- und außerhalb Deutschlands angepasst werden. Am 15. Dezember 2006 einigten sich Bundestag und Bundesrat auf die Bildung einer 32-köpfigen Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung II zur Ausarbeitung einer Föderalismusreform II, die sich am 8. März 2007 konstituiert hat.

Kurzinfo: Föderalismusreform
Mit der Föderalismusreform wurden die Rechte zwischen dem Bund und den Bundesländern grundlegend neu gestaltet. Zudem war sie die tief greifendste Verfassungsreform seit Gründung der Bundesrepublik im Jahre 1949. Die wichtigsten Punkte sind unter anderem: Der Bundestag soll Gesetze schneller erlassen können. Demnach ist ein Gesetz weiterhin zustimmungspflichtig, wenn es erhebliche Kosten in den Ländern verursacht. Bund und Länder hoffen, mit dieser Regelung die Zustimmungsquote dadurch auf etwa 35 bis 40 Prozent zu drücken. Im Gegenzug wurden die Kompetenzen der Länder in der Bildung erheblich gestärkt. Durch die Abschaffung der Rahmenkompetenz des Bundes können die Länder auch den Hochschulbereich weitgehend selbst regeln. Allerdings erhält der Bund die Regelungskompetenz zur Hochschulzulassung und der Hochschulabschlüsse. Auch die Zuständigkeit der Bundesländer im Schulbereich wurde ausgebaut: Demnach sind direkte Finanzhilfen des Bundes unzulässig. Die Bundesländer erhielten mehr Kompetenzen im Beamtenrecht: So ging die Kompetenz für das Dienstrecht sowie die Besoldung und Versorgung der Bundes- und Landesbeamten auf die Länder über. Der Bund kann somit nur noch grundsätzliche Dinge entscheiden - und auch dies nur mit Zustimmung des Bundesrates. Zudem erhielten die Länder neue Kompetenzen für das Demonstrationsrecht, den Strafvollzug, das Notarrecht, das Heimrecht, sowie das Ladenschluss- und Gaststättenrecht. Die Umweltkompetenzen wurden neu geordnet: Der Bund erhielt neben der Rahmengesetzgebung auch Kompetenzen für den Naturschutz, die Landschaftspflege und den Wasserhaushalt. Daneben ist der Bund nun für das Melde- und Ausweiswesen, den Schutz des deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung in das Ausland, das Waffen- und Sprengstoffrecht, das Kriegsfolgenrecht und die Kernenergie allein zuständig. Auf europäischer Ebene können die Bundesländer nur noch bei Verhandlungen über schulische Bildung, Kultur und Rundfunk als Vertreter Deutschlands auftreten. Zudem wurden die Hauptstadtfunktion Berlins und die gesamtstaatliche Repräsentation in Berlin als Bundesaufgabe festgeschrieben. Die Verpflichtungen gegenüber Bonn bleiben aber bestehen. In einem neuen Grundgesetzartikel verpflichten sich Bund und Länder gemeinsam zur Haushaltsdisziplin. So trägt der Bund etwaige EU-Sanktionszahlungen zu 65 Prozent - die Länder zu 35 Prozent. Diese Quote gilt grundsätzlich auch für deutsche Strafzahlungen, weil es EU-Richtlinien nicht umgesetzt hat oder vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrrechte verurteilt wurde. Zudem dürfen die Kommunen per Bundesgesetz keine Aufgaben und damit Kosten übertragen bekommen. Die Föderalismusreform II ist eine umfassende Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und den Ländern. Sie umfasst im wesentlichen folgende Punkte: Bund und Länder sind demnach verpflichtet, Obergrenzen für Neuschulden in ihren Verfassungen festzulegen. Grundsätzlich besteht für beide das Ziel, von 2020 an keine neuen Schulden mehr aufzunehmen. Im Rahmen eines Konsolidierunspaktes werden ärmere Länder beim Abbau ihrer Altschulden bis 2019 jählich mit 800 Millionen Euro unterstützt. Der Gesamtbetrag von 7,2 Milliarden Euro teilen sich der Bund und die Länder je zur Hälfte. Um Haushaltskrisen frühzeitig zu erkennen, soll ein Bund-Länder-Gremium - der Stabilitätsrat - das Haushaltsgebahren von Bund und Ländern kontrollieren. Bei einem Verstoß gegen die Auflagen werden den Nehmerländern die Finanzmittel für den Rest des Förderungszeitraumes gestrichen. Darüber hinaus soll die Informationstechnologie gestärkt werden. Die Bundesländer sollen sich demnach stärker an den jeweils besten Lösungsmodellen im Rahmen eines "Benchmarking" orientieren. Die Föderalismusreformen trat zum 1. September 2006 beziehungsweise zum 1. August 2009 in Kraft.

Hintergrundinformationen:

• FAZ-Spezial zur Föderalismusreform

Erstveröffentlichung am 20.12.2004